Lao động, làm việc là một trong các nhóm quyền tự do cơ bản của con người mà Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ, được quy định cụ thể tại Khoản 1 Điều 35 Hiến pháp 2013. Cho đến nay, Đảng và Nhà nước đã xây dựng hệ thống chính sách, pháp luật tương đối tổng thể, bao gồm Bộ Luật Lao động, các văn bản hướng dẫn thi hành cùng nhiều đạo luật có liên quan, nhằm hiện thực hóa trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo vệ quyền của các chủ thể trong quan hệ lao động, đặc biệt là người lao động.

Một trong những công cụ pháp lý quan trọng nhất hiện nay là quyền khiếu nại. Khiếu nại về lao động, đặc biệt trong đơn vị sự nghiệp công lập, được quy định riêng tại Chương III Nghị định số  124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại cho thấy tính chất đặc thù của đối tượng này và thực trạng giải quyết khiếu nại về lao động cũng đặt ra nhiều vấn đề.

1. Khái quát chung về đơn vị sự nghiệp công lập và bản chất của quan hệ lao động, khiếu nại về lao động trong đơn vị sự nghiệp công lập

          Theo Luật Viên chức năm 2010, đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước. Thuật ngữ “dịch vụ công” đóng vai trò trung tâm trong định nghĩa về ĐVSNCL. Thuật ngữ này mang tính chất quốc tế, bởi cũng xuất hiện ở nhiều quốc gia trên thế giới.

          Giống như đại đa số các quốc gia trên thế giới, Điều 3 Hiến pháp 2013 đã khẳng định bảo đảm và bảo vệ lợi ích công là nhiệm vụ hàng đầu của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nhiệm vụ này được Nhà nước thực hiện thông qua hai loại hình hoạt động: (i) hoạt động công vụ của các cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan đó; (ii) hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức trong ĐVSNCL nhằm mục đích cung cấp dịch vụ công thiết yếu, phục vụ quản lý nhà nước. Có thể coi, ĐVSNCL là một trong hai bộ phận cấu thành bộ máy hành chính nhà nước. Sự tồn tại của các ĐVSNCL gắn liền với khái niệm “dịch vụ công”, đáp ứng nhu cầu của số đông, nhu cầu của cộng đồng, qua đó thể hiện trách nhiệm, nhiệm vụ bảo vệ lợi ích công của Nhà nước.

          Các ĐVSNCL ở Việt Nam có một số đặc điểm cơ bản sau:

          Thứ nhất, ĐVSNCL được tổ chức và hoạt động trên cơ sở quy định pháp luật chặt chẽ, riêng biệt. Ở Việt Nam, việc phân biệt giữa cơ quan nhà nước và ĐVSNCL được thể hiện rõ nét qua sự tồn tại của hai khuôn khổ pháp lý riêng áp dụng cho hai đối tượng tương ứng làm việc trong hai thiết chế này. Đó là pháp luật cán bộ, công chức, bao gồm Luật Cán bộ, công chức 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành và pháp luật về viên chức bao gồm Luật Viên chức 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Ngoài ra, Đảng và Nhà nước cũng đã thể hiện các quan điểm, chủ trương, ban hành chính sách, pháp luật đặc thù cho các ĐVSNCL, tạo nên một hệ thống cơ sở chính trị, lý luận và pháp lý dành riêng cho đối tượng này.

          Thứ hai, lợi ích công là mục đích cao nhất, là kim chỉ nam cho hoạt động của ĐVSNCL. Khi đề cập tới bản chất của nhà nước, tính giai cấp và xã hội luôn luôn thống nhất với nhau. Do vậy, ngoài việc củng cố và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, qua đó thể hiện bản chất giai cấp thì Nhà nước cũng phải giải quyết mọi vấn đề nảy sinh trong xã hội, đảm bảo các giá trị đã được xã hội thừa nhận, giữ gìn trật tự, ổn định và hướng tới phát triển. Chính sự tồn tại hệ thống các ĐVSNCL với mục đích chủ đạo là cung cấp dịch vụ công thiết yếu phản ánh sâu sắc bản chất cũng như chức năng xã hội của Nhà nước.

          Thứ ba, hoạt động của ĐVSNCL mang tính chất dịch vụ. Theo từ điển tiếng Việt, dịch vụ là công việc phục vụ trực tiếp cho những nhu cầu nhất định của số đông, có tổ chức và được trả công.^[1] Ngoài việc hướng tới lợi ích công, tức là phục vụ nhu cầu của số đông đã được đề cập, tính dịch vụ trong hoạt động của ĐVSNCL được thể hiện ở khía cạnh là các đối tượng, để được tiếp cận, sử dụng, thụ hưởng lợi ích từ hoạt động của ĐVSNCL, phải trả các khoản phí nhất định (ví dụ: học phí đối với cơ sở giáo dục; viện phí đối với cơ sở khám chữa bệnh…). Bên cạnh việc được hỗ trợ bởi ngân sách nhà nước, các khoản phí này đến từ người sử dụng dịch vụ cũng nằm trong cơ cấu nguồn thu phục vụ cho hoạt động của các ĐVSNCL. Tính dịch vụ của ĐVSNCL cũng thể hiện sự khác biệt so với với tính quyền lực nhà nước - đặc trưng của quản lý hành chính nhà nước. Trong bộ máy hành chính nhà nước, chủ thể của quản lý hành chính nhà nước khi tham gia vào các quan hệ quản lý hành chính có quyền sử dụng quyền lực nhà nước để chỉ đạo các đối tượng quản lý thuộc thẩm quyền nhằm thực hiện nhiệm vụ quản lý đồng thời bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước.^[2] Hoạt động cung cấp dịch vụ công của ĐVSNCL không làm nảy sinh mối quan hệ mang tính chất quản lý hành chính, do vậy, không chứa đựng yếu tố quyền lực nhà nước trong đó. Người thụ hưởng dịch vụ do ĐVSNCL cung cấp, vì vậy cũng được xem là khách hàng trong mối quan hệ mang tính chất cung - cầu chứ không phải đối tượng quản lý.

          Một cách khái quát nhất, có thể hiểu ĐVSNCL là những tổ chức mang yếu tố nhà nước, được thành lập để thực hiện các chức năng của nhà nước, phục vụ các mục tiêu nhất định mà Nhà nước hướng đến. Bản chất của một “tổ chức” được thể hiện ở hai khía cạnh: Một là, mỗi ĐVSNCL có tư cách pháp lý riêng (pháp nhân), do vậy có khả năng tham gia vào các quan hệ xã hội như là một chủ thể pháp luật, có các quyền và nghĩa vụ theo các quy định pháp luật khác nhau tùy thuộc loại quan hệ xã hội mà các tổ chức này tham gia. Hai là, mỗi ĐVSNCL được tổ chức vận hành theo một khung khổ nhất định, bao gồm: (i) Bộ máy: bao gồm người lãnh đạo hoặc một nhóm lãnh đạo, các đơn vị, bộ phận trực thuộc; (ii) Thể chế: bao gồm quy định, quy chế, quy trình để các đơn vị, bộ phận có thể liên kết, phối hợp với nhau thực hiện các công việc, nhiệm vụ cụ thể. Sự tồn tại tổ chức bộ máy cùng các thể chế được thiết lập như trên là điều kiện bảo đảm cho hoạt động của ĐVSNCL được thực hiện theo đúng quỹ đạo, tức là phục vụ cho những mục tiêu mà Nhà nước hướng đến khi quyết định thành lập các tổ chức này. Bên cạnh đó, cũng chính sự tồn tại tổ chức bộ máy cùng hệ thống thể chế này làm phát sinh các quan hệ xã hội trong quá trình vận hành của ĐVSNCL và DNNN. Một trong số đó là quan hệ lao động.

          Bản chất của quan hệ lao động được xác định dựa trên các yếu tố thành phần đã được nêu trong định nghĩa của Bộ luật Lao động 2019, bao gồm: chủ thể chính của quan hệ (người lao động - người sử dụng lao động) và cơ sở pháp lý điều chỉnh các vấn đề xung quanh quan hệ này (thuê mướn, sử dụng, trả lương).

          Về chủ thể, ĐVSNCL là người sử dụng lao động (NSDLĐ), thuộc phạm trù “tổ chức” trong định nghĩa về “người sử dụng lao động” tại Khoản 2 Điều 3 Bộ Luật lao động 2019^[3]. Người lao động (NLĐ) theo quy định tại Khoản 2 là “người làm việc cho người sử dụng lao động theo thỏa thuận, được trả lương và chịu sự quản lý, điều hành, giám sát của người sử dụng lao động”. Trong ĐVSNCL, căn cứ theo quy định pháp luật hiện nay, NLĐ được phân loại thành hai nhóm chính: NLĐ là viên chức và NLĐ không phải viên chức. Viên chức và NLĐ đều ký hợp đồng với ĐVSNCL để làm việc. Sự khác biệt giữa hai đối tượng này nằm ở việc: viên chức gắn với một chức danh nghề nghiệp cụ thể, được phân loại theo từng lĩnh vực nghề nghiệp, chuyên môn, và được phân thành các hạng (I, II, III). Mỗi viên chức trong ĐVSNCL khi làm việc gắn với mã số chức danh nghề nghiệp, là căn cứ cho việc tuyển dụng, quản lý, sử dụng, chi trả lương và các chế độ khác cho viên chức đó. Khi tuyển dụng, hợp đồng tuyển dụng cũng phải nêu rõ viên chức được tuyển dụng để bổ nhiệm vào chức danh nghề nghiệp nào, có mã số nào (cùng với hệ số lương, bậc lương) căn cứ theo quy định của pháp luật. Chức danh nghề nghiệp của viên chức thể hiện mối quan hệ trực tiếp giữa công việc của viên chức và dịch vụ công mà ĐVSNCL thực hiện.

          Đối với NLĐ không phải viên chức, trước đây Chính phủ đã ban hành Nghị định số 68/2000/NĐ-CP ngày 17/11/2000 (gọi tắt là Nghị định 68) về thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp. Nghị định 68 được áp dụng đối với một số loại công việc như: sửa chữa, bảo trì đối với hệ thống cấp điện, cấp, thoát nước ở công sở, xe ô tô và các máy móc, thiết bị khác; lái xe; bảo vệ; vệ sinh… Các đối tượng này có đặc điểm chung là không gắn với một chức danh nghề nghiệp (như viên chức) và không thực hiện công việc mang tính chuyên môn, nghiệp vụ liên quan trực tiếp tới dịch vụ công mà ĐVSNCL thực hiện. Nghị định số 111/2022/NĐ-CP (gọi tắt là Nghị định 111) thay thế cho Nghị định 68 trước đây về cơ bản kế thừa các nhóm đối tượng đã được quy định tại Nghị định 68. Sự khác nhau cơ bản về tính chất công việc, cụ thể là mối quan hệ giữa công việc với dịch vụ công của ĐVSNCL, dẫn tới sự khác nhau về khung khổ pháp lý áp dụng cho hai nhóm đối tượng này. Cụ thể, NLĐ là viên chức được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật về viên chức, trong đó quan trọng nhất phải kể đến Luật Viên chức 2010 và đặc biệt là Nghị định 115/2020/NĐ-CP quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức. Trong khi đó, việc quản lý, sử dụng NLĐ không phải viên chức, ngoài Nghị định 111, về cơ bản được áp dụng theo hệ thống pháp luật chung, tương tự như NLĐ làm trong tổ chức, doanh nghiệp tư nhân. Khoản 1 Điều 4 Nghị định số 111 đã thể hiện rõ quan điểm này khi quy định: “Các công việc hỗ trợ, phục vụ trong cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện quản lý và áp dụng chế độ, chính sách theo quy định của pháp luật lao động, pháp luật dân sự và quy định của pháp luật khác có liên quan”.

          Như vậy, bản chất quan hệ lao động trong ĐVSNCL được thể hiện rõ nét nhất ở sự phân loại về chủ thể trong QHLĐ, mà cụ thể là NLĐ. Hai nhóm NLĐ là viên chức và NLĐ không phải viên chức khác nhau cơ bản về tính chất công việc thực hiện, quy chế pháp lý áp dụng trong việc quản lý, sử dụng, cũng như quyền khiếu nại của hai nhóm đối tượng này. Cụ thể, đối với viên chức, theo quy định tại Điều 49 Luật Viên chức năm 2010, viên chức có quyền khiếu nại đối với các quyết định của người đứng đầu ĐVSNCL hoặc cấp có thẩm quyền mà nội dung liên quan đến quản lý viên chức bao gồm: xây dựng vị trí việc làm, tuyển dụng, ký hợp đồng, bổ nhiệm, thay đổi chức danh nghề nghiệp…Trong khi đó, NLĐ không phải viên chức chỉ có thể thực hiện quyền khiếu nại trong 03 trường hợp theo Điều 131 Bộ Luật lao động 2019 là: (i) bị xử lý kỷ luật lao động; (ii) bị tạm đình chỉ công việc; (iii) phải bồi thường theo chế độ trách nhiệm vật chất.

2. Giải quyết khiếu nại về lao động trong đơn vị sự nghiệp công lập

          Trong các văn bản của Đảng và Nhà nước, thuật ngữ “khiếu nại” được sử dụng lần đầu tiên tại Sắc lệnh số 64-SL ngày 23/11/1945 của Chủ tịch nước về việc thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Điều II của Sắc lệnh quy định Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền nhận các đơn khiếu nại của nhân dân. Mặc dù thuật ngữ “khiếu nại” thể hiện trong Sắc lệnh này để chỉ việc khiếu nại của nhân dân đối với chính quyền nói chung, không phân định phạm vi khiếu nại trong hoạt động lập pháp, hành pháp hay tư pháp nhưng tinh thần của Sắc lệnh chỉ giới hạn khiếu nại trong phạm vi hoạt động của cơ quan hành chính. Trong các giai đoạn tiếp theo, các văn bản của Đảng và Nhà nước ta cũng không đề cập đến thuật ngữ “khiếu nại hành chính” mà thường dùng thuật ngữ “khiếu nại” để chỉ một số dạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính.^[4]

          Cho đến nay, quyền khiếu nại hành chính vẫn chiếm vị trí chủ đạo khi nhắc đến quyền khiếu nại nói chung, bên cạnh đó còn các quyền khiếu nại khác. Một trong số đó là quyền khiếu nại về lao động.

          Mặc dù không có mối quan hệ trực tiếp với hoạt động hành chính nhà nước, tuy nhiên, khiếu nại về lao động vẫn thuộc phạm trù quản lý nhà nước. Bởi trong lĩnh vực lao động, Nhà nước có nhiệm vụ quan trọng trong việc xây dựng và phát triển quan hệ lao động hài hòa, ổn định và tiến bộ, trong đó chú trọng đảm bảo quyền và lợi ích của NLĐ - đối tượng được xem là yếu thế trong quan hệ với NSDLĐ. Do vậy, ở nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam, cơ chế giải quyết khiếu nại về lao động không chỉ giới hạn trong mối quan hệ hai bên (NLĐ - NSDLĐ) mà còn có sự can thiệp ở các mức độ khác nhau của bên thứ ba - đại diện cho Nhà nước, đặt ra yêu cầu nghiên cứu một cách tổng thể, toàn diện về thực trạng cơ sở pháp lý cũng như thực tiễn giải quyết khiếu nại về lao động nói chung, trong ĐVSNCL nói riêng.

          Pháp luật Việt Nam hiện nay xây dựng khung khổ pháp lý áp dụng riêng cho khiếu nại về lao động, mà không áp dụng các quy định của Luật Khiếu nại 2011^[5], bao gồm ba vấn đề lớn: Thẩm quyền giải quyết khiếu nại; Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại; Quyết định giải quyết và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Trong đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại về lao động trong ĐVSNCL có nhiều điểm đáng chú ý. Tương tự như khiếu nại hành chính thông thường, giải quyết khiếu nại về lao động cũng được thực hiện theo quy trình hai cấp.

          Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu

          Theo khoản 1, Điều 15 Nghị định số 24, NSDLĐ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định, hành vi về lao động, an toàn, vệ sinh lao động của mình bị khiếu nại. Như vậy, đối với khiếu nại trong ĐVSNCL thì bản thân ĐVSNCL có NLĐ khiếu nại sẽ là cấp có thẩm quyền giải quyết lần đầu. Quy định này dường như trái với tinh thần chung của pháp luật khiếu nại từ trước tới nay. Bởi thông thường, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thường được quy định là một cá nhân cụ thể, ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; Thủ trưởng cơ quan thuộc sở; Giám đốc sở; Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, cơ quan ngang bộ; Bộ trưởng; Tổng Thanh tra Chính phủ…

          Nghị định số124/2020/NĐ-CP dành một chương về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong ĐVSNCL cũng nêu quy định rõ “Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thẩm quyết giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của viên chức do mình quản lý trực tiếp”. Theo tinh thần các quy định từ trước tới nay thì có thể hiểu chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về lao động lần đầu trong ĐVSNCL, theo khoản 1 Điều 15 Nghị định số 24, là người đứng đầu ĐVSNCL.

          Ngoài ra, căn cứ theo Nghị định số 115/2020/NĐ-CP ngày 25/9/2020 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức (sau đây gọi tắt là Nghị định 115), ngoài người đứng đầu ĐVSNCL còn có trường hợp chủ thể khác có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với một số vấn đề cụ thể. Các vấn đề này, nếu hiểu theo nghĩa rộng, cũng liên quan đến vấn đề lao động. Ví dụ:

          - Hội đồng tuyển dụng viên chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quá trình tổ chức thi tuyển, xét tuyển viên chức (điểm đ Khoản B Điều 8 Nghị định 115/2020/NĐ-CP quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức, sau đây gọi tắt là Nghị định 115).

          - Hội đồng thi hoặc xét thăng hạng chức danh nghề nghiệp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quá trình tổ chức kỳ thi hoặc xét thăng hạng chức danh nghề nghiệp (điểm e Khoản 2 Điều 38 Nghị định 115).

          Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai

          Theo khoản 2, Điều 15 Nghị định 24, Chánh Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, nơi người sử dụng lao động đặt trụ sở chính có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với khiếu nại về lao động, an toàn, vệ sinh lao động khi người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc đã hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết.

          Thông thường, trong trường hợp khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì cấp trên trực tiếp của người giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ trở thành chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Đối với quy trình giài quyết khiếu nại về lao động, thẩm quyền lại thuộc về Chánh Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội - một chủ thể không nằm trong ĐVSNCL. Quy định này bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý.

          Mặc dù có những ưu điểm như trên, sự tham gia của Chánh Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội trong quy trình giải quyết khiếu nại về lao động trên thực tế có thể sẽ gặp không ít khó khăn, vướng mắc đặc biệt trong vấn đề thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.

          Thực tế từ trước tới nay cho thấy khiếu nại nói chung trong ĐVSNCL chủ yếu liên quan đến các quyết định, hành vi có tính hành chính như quyết định bổ nhiệm cán bộ, công chức, viên chức; quyết định chuyển đổi vị trí công tác của cán bộ, công chức, viên chức, người lao động; quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức, người lao động… các khiếu nại này nếu hiểu theo nghĩa rộng cũng có thể xem là khiếu nại về lao động. Tuy nhiên, do người khiếu nại là viên chức nên cơ chế giải quyết khiếu nại không áp dụng theo quy định về trình tự, thủ tục và thẩm quyền giải quyết theo Nghị định 24. Điều này được biểu hiện rõ nét nhất qua việc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai không phải là Chánh Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, mà là người đứng đầu ĐVSNCL cấp trên trực tiếp của ĐVSNCL bị khiếu nại, hoặc người đứng đầu cơ quan nhà nước quản lý ĐVSNCL bị khiếu nại (trong trường hợp không có ĐVSNCL cấp trên trực tiếp).

          Thực tế chung cho thấy các khiếu nại trong ĐVSNCL nói chung, bao gồm cả khiếu nại về lao động, nếu không giải quyết được ở lần đầu tiên, thường sẽ có xu hướng khiếu nại lần hai lên cơ quan quản lý nhà nước theo ngành tương ứng (Sở Giáo dục - Đào tạo đối với các cơ sở giáo dục; Sở Y tế đối với các cơ sở y tế). Vai trò của Sở Lao động - Thương binh và Xã hội trong việc giải quyết khiếu nại về lao động là khá mờ nhạt. Qua trao đổi với Chánh Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, số vụ việc khiếu nại về lao động trên địa bàn Hà Nội ghi nhận từ năm 2020 đến tháng 3 năm 2023 trong đơn vị sự nghiệp công lập là 0 vụ[6].

         2. Đánh giá Chung

          Qua nghiên cứu cho thấy, đến nay pháp luật Việt Nam đã xây dựng được khung khổ pháp lý riêng cho cơ chế giải quyết khiếu nại về lao động. Các quy định theo Nghị định 24 về cơ bản đã kế thừa pháp luật giải quyết khiếu nại nói chung, bao quát khá đầy đủ các yếu tố bảo đảm cho việc giải quyết khiếu nại về lao động: thẩm quyền; trình tự, thủ tục giải quyết; quyền và nghĩa vụ của các chủ thể liên quan.

          Ở cấp độ đầu tiên, thực tiễn cho thấy hầu hết các ĐVSNCL đã bố trí đầu mối để tiếp nhận các khiếu nại. Đặc biệt, tỉ lệ cơ quan, đơn vị hình thành những bộ phận chuyên trách và cán bộ chuyên trách công tác giải quyết khiếu nại khá cao. Bên cạnh đó, đa phần các ĐVSNCL đều đã xây dựng được Quy trình giải quyết khiếu nại phù hợp với quy định của pháp luật cung như đặc thù của đơn vi, doanh nghiệp mình. Việc công khai kết quả giải quyết khiếu nại cũng đã được chú trọng. Trong nhiều trường hợp tiếp nhận đơn khiếu nại từ ĐVSNCL, người phụ trách thường hướng dẫn để người khiếu nại quay trở lại phản ánh, kiến nghị với đơn vị. Trong một số trường hợp, Thanh tra Sở tiến hành tổ chức cho người khiếu nại và người bị khiếu nại gặp nhau để có thể tự thỏa thuận, thay vì phải thụ lý để giải quyết.

          Tuy nhiên, công tác giải quyết khiếu nại về lao động trong ĐVSNCL và DNNN vẫn còn một số tồn tại, hạn chế như sau:

          Thứ nhất là sự thiếu thống nhất và thiếu rõ ràng trong quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại.

          Đối với ĐVSNCL, hiện nay, đang tồn tại hai cơ chế pháp lý giải quyết khiếu nại. Một là quy định tại Chương III Nghị định 124 áp dụng chung cho các “quyết định hành chính, hành vi hành chính”. Hai là quy định tại Nghị định 24 áp dụng cho các “quyết định, hành vi về lao động của người sử dụng lao động” (ở đây ĐVSNCL được xem là NSDLĐ trong mối quan hệ lao động với NLĐ). Có thể thấy, Nghị định 124 có phạm vi rộng hơn, trong khi quy định tại Nghị định 24 chỉ giới hạn trong lĩnh vực lao động. Ngoài ra, như đã phân tích, có thể hiểu cơ chế giải quyết khiếu nại theo Nghị định 124 được áp dụng trong trường hợp người khiếu nại là viên chức, cùng với đó nội dung khiếu nại liên quan đến các vấn đề quản lý, sử dụng viên chức như: tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, thăng hạng chức danh nghề nghiệp, luân chuyển, điều động, biệt phái…Trong khi đó, Nghị định 24 tập trung hơn tới các khiếu nại mang tính chất chuyên môn của ngành lao động như: chế độ chính sách, thu nhập, bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội, điều kiện lao động,…

          Tuy nhiên, thực tế các vụ việc được viện dẫn cho thấy, phần lớn các khiếu nại về lao động trong ĐVSNCL, bất kể người khiếu nại là ai (viên chức hay không phải viên chức), khiếu nại về nội dung gì đều có xu hướng đều lựa chọn cơ chế giải quyết thứ nhất. Tức là, Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập cấp dưới đã giải quyết mà còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập, không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp thì người đứng đầu cơ quan nhà nước quản lý đơn vị sự nghiệp công lập đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Rất ít trường hợp Chánh Thanh tra sở Lao động - Thương binh và Xã hội trở thành cấp thứ hai thụ lý giải quyết khiếu nại.

          Thứ hai là thực tiễn ghi nhận trong nhiều trường hợp, Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội - cấp thứ hai có thẩm quyền giải quyết khiếu nại gặp nhiều khó khăn trong việc thực thi quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Khoản 1, Điều 36 Nghị định 24 quy định: Người giải quyết khiếu nại trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm chỉ đạo cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan chức năng có biện pháp để bảo đảm việc thi hành quyết định giải quyết khiếu hại có hiệu lực pháp luật; tổ chức thi hành hoặc chủ trì, phối hợp với tổ chức, cơ quan hữu quan thực hiện biện pháp nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại; kiến nghị cơ quan, tổ chức khác giải quyết những vấn đề liên quan đến việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có). Về lý thuyết, mặc dù có ý nghĩa như một định chế trung gian của Nhà nước được trao quyền giải quyết tranh chấp trong quan hệ lao động, Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội không có bộ phận “thi hành án”, chịu trách nhiệm chính thực thi quyết định giải quyết khiếu nại. Công tác này, vốn đã gặp khó khăn do nguồn lực hạn chế, sẽ trở nên khó khăn hơn nếu như quyết định giải quyết khiếu nại đặt ra yêu cầu thi hành đối với DNNN - một chủ thể có yếu tố nhà nước.

          Nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về lao động, trong đó nhấn mạnh tới việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong quan hệ lao động, đặc biệt là người lao động có ý nghĩa quan trọng đối với một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân mà Đảng và Nhà nước ta hướng đến. Để làm được việc này, một số giải pháp sau có thể xem xét thực hiện trong thời gian tới.

          Thứ nhất, xem xét sửa đổi Nghị định 24 theo hướng bổ sung một chương bao gồm các quy định điều chỉnh riêng cho việc giải quyết khiếu nại về lao động trong các cơ quan, tổ chức có yếu tố nhà nước, bao gồm: cơ quan nhà nước, ĐVSNCL, DNNN,… Phạm vi điều chỉnh của Nghị định hiện nay đang áp dụng cho NSDLĐ nói chung, chưa có sự phân loại giữa các nhóm NSDLĐ khác nhau (kGiaohu vực nhà nước, khu vực tư nhân, khu vực nước ngoài…). Việc phân loại các nhóm NSDLĐ này là cần thiết nhằm hướng tới các cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả và mang tính thực chất hơn.

          Thứ hai, pháp luật cần minh định rõ hơn các vấn đề pháp lý liên quan đến giải quyết khiếu nại về lao động của viên chức, đặc biệt là thẩm quyền giải quyết. Cần xác định rõ, khiếu nại về lao động về viên chức sẽ thực hiện theo quy định tại Nghị định 124 hay Nghị định 24. Có hay không sự phân biệt giữa khiếu nại của viên chức và NLĐ không phải viên chức, hay giữa các nội dung khiếu nại.

          Thứ ba, rà soát lại và điều chỉnh theo hướng bổ sung các nguồn lực, nhân lực cần thiết cho Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội. Mặc dù trong xu thế cải cách hành chính hướng tới tinh giản bộ máy, tinh giản biên chế, tuy nhiên cần phải nhìn nhận khách quan ngành Lao động - Thương binh và Xã hội là một ngành rộng, phức tạp và có tính chuyên môn cao. Ngoài việc giao thẩm quyền giải quyết khiếu nại về lao động như hiện nay, Thanh tra Sở còn có nhiều chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác, do vậy khó bảm đảm hiệu lực, hiệu quả trong công tác giải quyết khiếu nại nói chung và khiếu nại về lao động nói riêng. Ngoài ra, cần bổ sung thêm các điều kiện bảo đảm cho việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.

          Thứ tư, cần phát huy và nâng cao hơn nữa năng lực, vai trò của các công đoàn cơ sở, thực sự trở thành tổ chức đại diện cho NLĐ. Khi công đoàn cơ sở làm tốt chức năng của mình, việc giải quyết khiếu nại về lao động nói chung sẽ trở nên thuận lợi và dễ dàng hơn, giảm bớt gánh nặng cho các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.

          Thứ năm, tiếp tục tăng cường tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho NLĐ, NSDLĐ, nhất là các các quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên; các quy định về chế độ tiền lương, thưởng và chế độ chính sách khác...Khi các chủ thể trong quan hệ lao động nắm bắt rõ quy định của pháp luật, số lượng các vụ việc phát sinh khiếu nại sẽ giảm bớt đáng kể, đồng thời cũng giảm thiểu các trường hợp khiếu nại trái quy định pháp luật.

ThS. Nguyễn Phương Vy

Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra

[1] Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, NxB.Đà Nẵng, tr.236 (2003)

[2] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NxB. Công an nhân dân, 2018, tr.16.

[3] Khoản 2 Điều 3 quy định: Người sử dụng lao động là doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, hợp tác xã, hộ gia đình, cá nhân có thuê mướn, sử dụng người lao động làm việc cho mình theo thỏa thuận; trường hợp người sử dụng lao động là cá nhân thì phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Như vậy, cần xác định ĐVSNCL là tổ chức sử dụng lao động, không phải cơ quan, hợp tác xã, hộ gia đình hay cá nhân.

[4] Nguyễn Tuấn Khanh, Bảo đảm pháp lý thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân ở nước ta hiện nay, Luận án tiến sĩ luật học, Học viện Khoa học xã hội, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, 2012, tr.41

[5] Điều 43 Nghị định 124/2020/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại đã nêu rõ việc giải quyết đối với khiếu nại trong trong doanh nghiệp nhà nước và khiếu nại của người lao động trong đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện theo quy định của Nghị định số 24/2018/NĐ-CP ngày 27 tháng 02 năm 2018 của Chính phủ quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực lao động, giáo dục nghề nghiệp, hoạt động đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, việc làm, an toàn, vệ sinh lao động và pháp luật về khiếu nại có liên quan.

[6] Phỏng vấn sâu với Chánh Thanh tra Sở Lao động – Thương binh và Xã hội Hà Nội.

(Nguồn: http://www.issi.gov.vn/News/NewsEventDetail.aspx?3608)