Thuật ngữ phản ánh, kiến nghị là hai thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trên các phương tiện thông tin đại chúng, cũng như các văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật. Trong hoạt động tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh được sử dụng để xếp và phân loại thành các dạng khác nhau (để tiếp và giải quyết) nhằm phân biệt với khiếu nại, tố cáo (đơn kiến nghị, đơn phản ánh, đơn khiếu nại, đơn tố cáo…).

Thực tiễn cho thấy, việc phân loại đơn kiến nghị, phản ánh, khiếu nại, tố cáo thường có sự nhầm lẫn với nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ việc quan niệm và phân biệt giữa kiến nghị, phản ánh và tố cáo. Điều này phần nào đã ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị ở nước ta hiện nay. Vì vậy, việc phân biệt giữa kiến nghị, phản ánh với tố cáo nói chung, và phân biệt giữa phản ánh hành vi vi phạm pháp luật với tố cáo nói riêng sẽ có ý nghĩa lý luận và thực tiễn.

1. Quan niệm về phản ánh, kiến nghị

 - Dưới phương diện xã hội: kiến nghị, phản ánh được hiểu là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức nêu, đưa ra hoặc trình bày ý kiến, quan điểm, suy nghĩ về một vấn đề nào đó mà họ quan tâm với cơ quan có thẩm quyền để có biện pháp xử lý hoặc điều chỉnh cho phù hợp, hiệu quả, đúng đắn hơn. Theo Từ điển Tiếng Việt, “kiến nghị” là “nêu ý kiến đề nghị về một việc chung với cơ quan có thẩm quyền”[1]; “phản ánh” là “trình bày với người, với cấp có trách nhiệm những vấn đề thực hiện đáng quan tâm nào đó”, “tái hiện những đặc trưng, thuộc tính, quan hệ của một đối tượng nào đó”[2]. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, thì “kiến nghị” là “nêu ý kiến về một vấn đề, một công việc để cơ quan có thẩm quyền xem xét, tìm ra giải pháp xử lý đúng đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước”[3].

 - Dưới góc độ khoa học pháp lý: chưa có khái niệm chung thống nhất về kiến nghị, phản ánh.

 Nghị định số 20/2008/NĐ-CP ngày 14/02/2008 của Chính phủ, Khoản 4 Điều 3 quy định “Phản ánh là việc cá nhân, tổ chức có ý kiến với cơ quan hành chính nhà nước về những vấn đề liên quan đến quy định hành chính, bao gồm những vướng mắc cụ thể trong thực hiện; sự không hợp pháp, không hợp lý, không đồng bộ, không thống nhất với hệ thống pháp luật Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập và những vấn đề khác”; Cũng tại Điều 3, Khoản 5 quy định “Kiến nghị là việc cá nhân, tổ chức có phản ánh với cơ quan hành chính nhà nước về những vấn đề liên quan đến quy định hành chính, bao gồm những vướng mắc cụ thể trong thực hiện; sự không hợp pháp, không hợp lý, không đồng bộ, không thống nhất với hệ thống pháp luật Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập và những vấn đề khác và đề xuất phương án xử lý hoặc có sáng kiến ban hành mới quy định hành chính liên quan đến hoạt động kinh doanh, đời sống nhân dân”.

 Quy định trên cho thấy, phạm vi kiến nghị, phản ánh chỉ bao gồm: “những vấn đề liên quan đến quy định hành chính”. Giữa kiến nghị và phản ánh có điểm giống và khác nhau. Điểm giống giữa phản ánh và kiến nghị là: “việc cá nhân, tổ chức có ý kiến với cơ quan hành chính nhà nước về những vấn đề liên quan đến quy định hành chính”. Và điểm khác nằm ở chỗ kiến nghị là phản ánh nhưng có thêm phần “đề xuất phương án xử lý hoặc có sáng kiến ban hành mới quy định hành chính liên quan đến hoạt động kinh doanh, đời sống nhân dân”.

 Theo Luật Tiếp công dân năm 2013, không có sự phân biệt giữa kiến nghị và phản ánh. Khoản 2 Điều 2 quy định: “kiến nghị, phản ánh là việc công dân cung cấp thông tin, trình bày ý kiến, nguyện vọng, đề xuất giải pháp với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền về những vấn đề liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, công tác quản lý trong các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đó”.

 So với khái niệm phản ánh, kiến nghị quy định trong Nghị định số 20/2008/NĐ-CP ngày 14/02/2008, phản ánh, kiến nghị trong Luật Tiếp công dân có phạm vi rộng hơn, đó là “những vấn đề liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, công tác quản lý trong các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân” mà công dân cung cấp thông tin, trình bày ý kiến, nguyện vọng, đề xuất giải pháp với cơ quan, tổ chức, đơn vị đó.

 Điểm giới hạn của khái niệm kiến nghị, phản ánh trong Luật Tiếp công dân là chủ thể và khách thể. Chủ thể của phản ánh, kiến nghị chỉ là “công dân”. Về khách thể, mặc dù có phạm vi rộng hơn so với Nghị định số 20/2008/NĐ-CP, nhưng vẫn chỉ giới hạn ở “những vấn đề liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, công tác quản lý trong các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân” mà công dân cung cấp thông tin, trình bày ý kiến, nguyện vọng, đề xuất giải pháp với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đó chứ không phải mọi vấn đề liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, công tác quản lý trong các lĩnh vực đời sống xã hội.

 Ở một khía cạnh khác, mặc dù không đưa ra khái niệm, định nghĩa cụ thể, nhưng nghiên cứu những quy định cụ thể của điều luật trong những đạo luật chuyên ngành, có thể hiểu kiến nghị là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân đưa ra những ý kiến, quan điểm, lập luận và đề nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền (thường là đồng cấp, ngang cấp hoặc cấp trên người kiến nghị) làm, không làm hoặc không được làm một việc gì đó trong phạm vi chức trách được pháp luật quy định. Cơ quan, cá nhân nhận được kiến nghị có trách nhiệm giải quyết, trả lời cơ quan, người kiến nghị bằng văn bản.

 Ví dụ 1, khoản 2, Điều 32 Luật Tố cáo năm 2018 quy định về trách nhiệm của Tổng Thanh tra Chính phủ là “xem xét việc giải quyết tố cáo mà Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết nhưng có dấu hiệu vi phạm pháp luật; trường hợp có căn cứ cho rằng việc giải quyết có vi phạm pháp luật thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét, giải quyết lại”.

 Ví dụ 2, khoản 2, Điều 19 Luật Thanh tra năm 2010 quy định về quyền hạn của Tổng Thanh chính phủ là “d) Kiến nghị Bộ trưởng tạm đình chỉ việc thi hành quyết định sai trái về thanh tra của cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của bộ; đ) Kiến nghị Bộ trưởng giải quyết vấn đề liên quan đến công tác thanh tra; trường hợp kiến nghị đó không được chấp nhận thì báo cáo Tổng Thanh tra Chính phủ; e) Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý; kiến nghị đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra”.

 Trong cơ quan nhà nước thuật ngữ kiến nghị thường được sử dụng trong các văn bản luật, để nói đến quyền năng của một chủ thể nào đó trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy định đã phát hiện ra những hành vi chưa đúng, chưa phù hợp, có biểu hiện vi phạm pháp luật; và cho rằng hành vi đó cần phải được khắc phục và bị xử lý.

 Ví dụ 1, khoản 1, Điều 48 Luật Thanh tra năm 2010 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra là “g) Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra nhà nước hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra; h) Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ công tác và xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra”.

 Ví dụ 2, Điều 11 Luật Thanh tra năm 2010 trong quy định về trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan thực hiện chức năng thanh tra với cơ quan, tổ chức hữu quan cũng quy định:“2. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan Công an, Viện kiểm sát có trách nhiệm xem xét kiến nghị khởi tố vụ án hình sự do cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyển đến và trả lời bằng văn bản về việc xử lý kiến nghị đó. 3. Cơ quan, tổ chức hữu quan khác khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra có trách nhiệm thực hiện và trả lời bằng văn bản về việc thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý đó”.

 Trong quan hệ công tác của cơ quan nhà nước, kiến nghị được hiểu là việc cơ quan, tổ chức cá nhân thông báo, phản ánh sự việc của cơ quan, tổ chức đã không thực hiện các yêu cầu, kết luận của mình mà theo quy định cá nhân, cơ quan đó phải làm đến cơ quan, tổ chức cấp trên của người đó để xem xét, quyết định.

 Ví dụ, khoản 1, Điều 20 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định: “Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát không thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội thì Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị với Ủy ban thường vụ Quốc hội để báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định”.

 Trong sinh hoạt đời sống xã hội, kiến nghị còn được hiểu là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức phát hiện những hành vi, việc làm không đúng đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để xem xét, giải quyết, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người kiến nghị.

 Ví dụ: khoản 4, Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2013 quy định “c) Trường hợp người sử dụng đất phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai thì gửi kiến nghị, phát hiện đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có trách nhiệm xem xét, giải quyết theo quy định…”.

 - Dưới góc độ quyền con người: phản ánh, kiến nghị được hiểu là một quyền con người phái sinh từ các quyền tự do ngôn luận, tự do biểu đạt quan điểm của công dân.

 Như vậy, kiến nghị, phản ánh là những khái niệm có nội hàm rộng, được sử dụng trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Để làm rõ thêm về phản ánh, kiến nghị chúng ta cần phân loại kiến nghị, phản ánh; đồng thời phân biệt sự khác nhau giữa kiến nghị với phản ánh, phân biệt giữa kiến nghị, phản ánh với tố cáo.

 2. Phân loại kiến nghị, phản ánh

 * Dưới góc độ khoa học pháp lý, có thể phân chia kiến nghị, phản ánh thành hai nhóm: kiến nghị, phản ánh có tính pháp lý và kiến nghị, phản ánh không có tính pháp lý.

 - Kiến nghị, phản ánh không có tính pháp lý được hiểu sự phản ánh về những hành vi, việc làm, xử sự trái với quy tắc đạo đức (vô đạo đức, trái thuần phong mỹ tục, phản cảm); vi phạm quy tắc, quy chế, quy định hay điều lệ của tập thể, tổ chức (chính trị, chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp), đơn vị; năng lực quản lý và điều hành yếu kém của người điều hành, nhà quản lý trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; chất lượng và hiệu quả công việc; hoặc các hiện tượng xã hội khác (thiên tai, địch họa…).

- Kiến nghị, phản ánh có tính pháp lý được hiểu là phản ánh về những hành vi, việc làm vi phạm pháp luật. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm và dạng khách thể bị vi phạm, có thể phân chia kiến nghị, phản ánh thành các dạng khác nhau như: phản ánh, kiến nghị về hành vi tội phạm; kiến nghị, phản ánh về hành vi tham nhũng, lãng phí, tiêu cực; kiến nghị, phản ánh về hành vi vi phạm hành chính; kiến nghị, phản ánh về hành vi vi phạm pháp luật khác.

 + Kiến nghị, phản ánh về hành vi tội phạm là phản ánh, kiến nghị về những hành vi có biểu hiện vi phạm pháp luật hình sự. Trong trường hợp này, phản ánh về hành vi có biểu hiện phạm tội trong hình sự gọi là tin báo tội phạm, bởi “tin báo về vụ việc hoặc dấu hiệu của tội phạm là hoạt động thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân với cơ quan có thẩm quyền hoặc thông tin về tội phạm trên các phương tiện thông tin đại chúng”[4]; kiến nghị về hành vi phạm tội trong pháp luật hình sự gọi là kiến nghị khởi tố, kiến nghị điều tra, bởi “kiến nghị khởi tố là hoạt động mang tính chất công vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiến nghị Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát xem xét, xử lý vụ việc có dấu hiệu tội phạm trên cơ sở tài liệu chứng cứ mà họ gửi kèm theo văn bản kiến nghị khởi tố”[5].

 + Kiến nghị, phản ánh về  hành vi tham nhũng hoặc những hành vi có biểu hiện về tham nhũng, tiêu cực, gian lận, lãng phí là việc công dân, cơ quan, tổ chức cung cấp, thông báo những thông tin về hành vi tham những, hành vi có biểu hiện tham nhũng, tiêu cực, gian lận, lãng phí. Phản ánh về hành vi tham nhũng trong hình sự có thể được gọi là tố giác tội phạm tham nhũng theo pháp luật hình sự, hoặc tố cáo hành vi tham nhũng theo pháp luật phòng chống tham nhũng.

 + Kiến nghị, phản ánh về hành vi vi phạm hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức kết luận, thông báo, cung cấp các thông tin và đề nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành quy định pháp luật về quản lý hành chính nhà nước. Việc thực hiện kiến nghị về hành vi vi phạm hành chính được thực hiện trong các đạo luật, văn bản pháp luật chuyên ngành.

 * Xét về mặt chủ thể, người kiến nghị, phản ánh bao gồm: (1) kiến nghị, phản ánh của người dân; (2) phản ánh, kiến nghị của cơ quan báo chí; (3) của các cơ quan, đơn vị nhà nước; (4) và của tập thể, tổ chức khác.

 * Xét về hình thức thực hiện, phản ánh, kiến nghị được thực hiện: (1) trên các trang mạng xã hội (facebook, youtube…); (2) thông qua cơ quan báo chí (báo viết, báo hình, báo điện tử); (3) phương tiện thông tin truyền thông (điện thoại, tin nhắn, fax, thư điện tử…); (4) qua đơn thư hoặc phản ánh, kiến nghị trực tiếp của người dân, doanh nghiệp; (5) Văn bản kiến nghị của tổ chức, cơ quan nhà nước.

(Còn tiếp)

TS. Mai Văn Duẩn

Ban tiếp công dân tỉnh Bắc Ninh

(Nguồn: http://www.issi.gov.vn/phan-biet-phan-anh-hanh-vi-vi-pham-phap-luat-va-to-cao-tu-ly-luan-den-thuc-tien_t164c2715n3209tn.aspx?currentpage=1).

[1] Trung tâm T pháp lu㠲ꇽ. TTrung  Ti T pháp lu㠲ꇽ. Trong h, tr. 673.

[2] Trung tâm Từ điển học, Từ điển Tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, tr.983.

[3] Htr.983.iếng Việt, NXB Đà NẵngoHtr.983.iếng VTHtr.983.iếng Việt, NXB Đà, Nhà xu.iếng Việt, NXB Đà Nẵngo Nhà xu.

[4] khoNhà , Đihà xu.iếng Việt, NXB Đà NẵngoĐihà xu.iế

[5] khoihà , Đihà xu.iếng Việt, NXB Đà NẵngoĐihà xu.iế

[6] Đihà xu.iếng Việt, NXB Đà Nẵ

[7] Nghhà xu.iếng Việt, NXB Đà Nẵngoghhà xu.iếng Việt, NXB Đà Nẵngquyhà xu.iếng Việt, NXB Đà Nẵngghyhà xu.iếng Việt, NXB Đà Nẵngếy định hành chính; Nghị định số 92/2017/NĐ-CP ngày 07/8/2017 của Chinh phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến các thủ tục hành chính và các văn bản quy phạm chuyên ngành; Thông tư 06/2014/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 31/10/2014 quy định về quy trình tiếp công dân; Thông tư số 07/2014/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 31/10/2014 quy định về quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn phản ánh, kiến nghị.

[8] Mai Văn Du0/2008/NĐ-CP cà NẵngoMai Văn Du0/2008/NĐ-CP cà Nẵngquyi Văn Du0/2

[9] Sai Văn Du0/2008/NĐ-CP cà NẵngoSai Văn Du0/2008/NĐ-CP cà Nẵngquyi Văn Du0/2008/NĐ-CP