1. Khái niệm khiếu nại, người khiếu nại

           1. 1. Khiếu nại

           Theo Luật Khiếu nại năm 2011, khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

           Định nghĩa về khiếu nại trên cho thấy, phạm vi khiếu nại chỉ có thể bao gồm: (1) xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; (2) xem xét lại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

           1.2. Người khiếu nại

           Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.

           Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân.

           Khác với tố cáo, chủ thể quyền khiếu nại có thể là cá nhân hoặc tổ chức có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi nào đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì đều có thể khiếu nại để bảo về quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

           Một điểm khác nữa với chủ thể của quyền tố cáo người khiếu nại có thể tự mình khiếu nại, hoặc:

           (1) Trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại;

           (2) Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại;

           (3)  Nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình;

           (4) Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

2. Phân loại khiếu nại

Khiếu nại là một khái niệm chỉ sự phản ứng của một cá nhân, cơ quan, tổ chức trước một quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Tùy từng cách tiếp cận khác nhau mà có những quan niệm khác nhau. Khiếu nại phát sinh trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.

Dưới góc độ pháp lý có thể phân chia khiếu nại thành hai nhóm: khiếu nại có tính pháp lý và khiếu nại không có tính pháp lý.

- Khiếu nại không có tính pháp lý được hiểu là khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại không được pháp luật điều chỉnh, mà được điều chỉnh bởi quy tắc, quy chế, quy định hay điều lệ riêng của tập thể, tổ chức (chính trị, chính trị-xã hội, xã hội nghề nghiệp), đơn vị riêng đó.

- Khiếu nại có tính pháp lý được hiểu là khiếu nại và việc  giải quyết khiếu nại do pháp luật quy định. Theo tính phổ biến hiện nay, khiếu nại có tính pháp lý có thể được phân chia thành 03 nhóm: khiếu nại hành chính, khiếu nại, tư pháp và khiếu nại khác.

+ Khiếu nại hành chính là việc công dân đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xem xét xét lại một quyết định hành chính, hành vi vi hành chính xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của mình. Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện theo Luật khiếu nại năm 2011.

+ Khiếu nại tư pháp là khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan tư pháp (Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ quan điều tra của công an, cơ quan thi hành án); của Điều tra viên, Kiểm sát viên, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân.. trong các hoạt động điều tra, tuy tố, xét xử, thi hành án. Việc khiếu nại và giải quyết các khiếu nại tư pháp được thực hiện bởi Luật Tố tụng Hình sự, Tố tụng Dân sự, Tố tụng Hành chính, Luật Thi hành án dân sự, Luật Thi hành án hình sự.

+ Các khiếu nại khác là các khiếu nại đối các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước; cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước như cơ quan thuế, cơ quan bảo hiểm xã hội, hải quan…Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại này do các luật chuyên ngành quy định.

Như vậy, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng việc quy định cụ thể trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.

3. Phân biệt khiếu nại với các dạng khác

3.1. Khiếu nại và tranh chấp đất đai

Từ khái niệm về khiếu nại theo Luật Khiếu nại năm 2011 nêu trên, khiếu nại về đất đai có thể hiểu là cá nhân, cơ quan, tổ chức theo quy định của pháp luật đề nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó là xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Theo khoản 24 Điều 3 Luật Đất Đại năm 2013, tranh chấp đất đai là “tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”.

Như vậy, có thể thấy khiếu nại và tranh chấp về đất đai là hai loại việc khác nhau, nó có sự khác nhau về bản chất, về đối tượng, về luật điều chỉnh và cơ chế giải quyết.

- Về bản chất: Tranh chấp đất đai là xung đột về quyền lợi giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau trong quá trình sử dụng đất. Có thể là giữa cá nhân với cá nhân, cá nhân với tổ chức, tổ chức với tổ chức. Trong khi đó khiếu nại về đất đai lại là xung đột giữa một bên là chủ thể sử dụng đất với một bên là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai khi các cơ quan này ban hành các quyết định hoặc thực hiện các hành vi hành chính có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể sử dụng đất. Có thể hiểu khiếu nại về đất đai là xung đột giữa một bên là cá nhân/công dân với một bên là cá nhân/cơ quan công quyền.

- Về đối tượng: đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý đất đai gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức sử dụng đất;

- Về pháp luật điều chỉnh và cơ chế giải quyết tranh chấp: theo Luật Đất đai năm 2013 thì “trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại” (Khoản 2 Điều 204).

Trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai được thực thiện theo Điều 202, 203 Luật Đất đai; và các quy định khác của pháp luật về đất đai.

+ Về cơ chế giải quyết:

 Trong giải quyết tranh chấp về đất đai, “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở” (Khoản 1 Điều 202 Luật Đất đai).

Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến UBND xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải. Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai (Khoản 2, 3 Điều 202 Luật Đất đai).

Như vậy, có thể thấy, sự khác nhau cơ bản giữa tranh chấp đất đai và khiếu nại về đất đai trong quá trình giải quyết, “hòa giải” là thủ tục bắt buộc trong quá trình giải quyết về đất đai.

+ Nguyên tắc xác định thẩm quyền:

Đối với tranh chấp đất đai: theo quy định tại Khoản 1, 2, 3 Điều 203, Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại UBND cấp xã mà không thành thì được giải quyết như sau:

1. Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết;

2. Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây:

a) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này;

b) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự;

3. Trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại UBND cấp có thẩm quyền thì việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện như sau:

a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;

b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính.

Đối với khiếu nại về đất đai theo quy định tại Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011 thì:

1. Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

2. Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) thì người khiếu nại khiếu nại đến Bộ trưởng hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. 

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

3. Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch UBND tỉnh hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai của Bộ trưởng hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

+ Về trình tự, thủ tục:

Cho đến nay, chưa có văn nào quy định cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính nhà nước. Trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai được thực thiện theo Điều 202, 203 Luật Đất đai như đã trình bày ở trên.

 Đối với khiếu nại, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại được thực thiện theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013, Thông tư số 02/2016/TT-TTCP ngày 20/10/2016 của Thanh tra Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013.

- Các dạng khiếu nại và tranh chấp đất đai.

+ Các khiếu nại về đất đai bao gồm: (1) khiếu nại về quyết định: giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư, quyết định cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;  (2) khiếu nại về hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước trong thực hiện công vụ liên quan đến hoạt động nói trên.

+ Các dạng về tranh chấp đất đai: tranh chấp về đất đai khá phức tạp, có nhiều dạng khác nhau, có thể nêu ra một số dạng phổ biến như: (1) Tranh chấp về địa giới hành chính; (2) Tranh chấp đòi lại đất, đòi lại tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất; (3) Tranh chấp về ranh giới, mô mốc các thửa đất; (4) Tranh chấp QSDĐ, tài sản gắn liền với QSDĐ khi vợ chồng ly hôn; (5) Tranh chấp về quyền thừa kế QSDĐ, tài sản gắn liền với QSDĐ…

Ban Tiếp công dân tỉnh Bắc Ninh